“공공기관 109곳 사라진다”…524→415곳 역대급 대수술, 무엇이 달라지나

공공기관 524곳 중 109곳 통폐합…‘역대급 대수술’, 숫자보다 중요한 것은 개혁의 질

발전 5사·항만 4사 통합, 석유·가스공사도 한 지붕…LH는 개발·주거 기능 분리

정부 “중복 없애고 핵심 역량 강화”…비용효과·고용·지역경제·절차적 정당성은 숙제

정부가 공공기관 관리 대상 524곳 가운데 109곳을 통폐합해 415곳으로 정비하는 대규모 구조개혁에 나섰다. 전체의 20.8%에 해당하는 규모다. 단순히 기관 몇 곳을 없애는 수준을 넘어 발전·에너지·항만·주택 등 국가 핵심 인프라의 운영 체계를 다시 짜겠다는 구상이다. 정부 발표대로 추진된다면 최근 공공기관 개편 가운데 가장 광범위한 구조 변화 중 하나가 될 전망이다.

정부는 3일 공공기관운영위원회 심의·의결을 거쳐 ‘공공기관 기능개혁 추진방안’을 발표했다. 개편 대상은 전략적 구조개혁 15곳, 유사·중복 기능 일원화 11곳, 자회사·소규모 기관 통폐합 83곳 등 모두 109곳이다. 정부는 기관 수 자체를 줄이는 것보다 흩어진 기술과 인력을 재배치하고 중복 기능을 걷어내 핵심 업무에 역량을 집중시키는 데 목적이 있다고 설명했다.

발전 5사는 하나로…석유·가스공사도 통합

가장 눈에 띄는 분야는 에너지다. 한국남동발전·한국남부발전·한국중부발전·한국서부발전·한국동서발전 등 한국전력 산하 발전 5개사는 하나의 법인으로 통합하는 방안이 추진된다. 정부는 발전 부문의 중복 투자를 줄이는 동시에 재생에너지 전환 과정에서 투자와 의사결정을 일원화하겠다는 구상이다.

한국석유공사와 한국가스공사도 가칭 ‘에너지자원공사’로 통합한다. 석유와 가스로 나뉜 해외 자원개발 역량을 결합해 에너지 안보와 자원 확보 경쟁에 대응하겠다는 취지다.

항만 분야도 대수술 대상이다. 부산·인천·울산·여수광양항만공사 등 4개 기관을 하나의 항만공사로 통합하되 지역별 조직을 두는 방식이 추진된다. 정부는 이를 통해 국내 항만 간 경쟁과 중복 투자를 줄이고 해외 공동 거점 확보 등 국제 경쟁력을 높일 수 있을 것으로 기대하고 있다.

반대로 거대 공기업인 한국토지주택공사(LH)는 합치는 것이 아니라 둘로 나눈다. 택지개발과 주택건설을 담당하는 기관과 주거복지·자산비축을 담당하는 기관으로 기능을 분리해 사업 책임성을 높이고 주택 공급 속도를 끌어올린다는 구상이다.

이번 개편이 ‘무조건 합치는 구조조정’이 아니라는 점을 보여주는 대목이다. 규모의 경제가 필요한 에너지·항만 분야는 통합하고, 기능이 지나치게 집중됐다고 판단한 LH는 분리하는 방식이다.

109개 줄이면 정말 효율적인가

개편의 당위성과 실제 효과는 별개의 문제다.

공공기관의 재무 부담은 이미 상당하다. 최근 공개된 수치를 인용한 보도에 따르면 공공기관 부채는 2020년 542조원에서 2025년 769조원으로 증가했고, 같은 기간 인건비 예산도 29조6000억원에서 37조7000억원으로 늘었다. 기관 간 중복 기능과 관리비용을 줄여야 한다는 주장이 힘을 얻는 배경이다.

하지만 기관 숫자가 줄어든다고 자동으로 비용과 인력이 감소하는 것은 아니다.

정부는 통폐합 대상 기관의 고용승계를 보장하고 통합 이후 직원들의 처우가 나빠지지 않도록 하겠다는 입장을 밝혔다. 대상 기관의 정규직 일반직과 무기계약직 등을 합하면 약 12만 명 규모로 파악된다.

여기에서 정책적 딜레마가 생긴다. 고용안정을 지키면서 조직 효율성을 높이려면 단순한 기관 간판 교체가 아니라 본부·지원조직 중복 해소, 업무 재설계, 전산시스템 통합, 인력 재배치가 뒤따라야 한다.

더 중요한 문제는 정부가 발표 시점까지 통폐합에 들어갈 초기 비용과 향후 절감 효과를 구체적으로 산출하지 않았다는 점이다. 정부 측은 비용 절감 자체가 이번 정책의 핵심 목표는 아니라고 설명하면서 발표 이후 주무부처를 통해 비용과 실태 조사에 착수했다고 밝혔다.

109라는 숫자의 크기만으로 개혁의 성공을 평가하기 어려운 이유다.

‘밀실 개편’ 논란…속도보다 중요한 절차

개편 과정의 투명성 역시 논란거리다. 대규모 구조개편은 직원의 근무지와 직무뿐 아니라 지역경제, 협력업체, 공공서비스 이용자에게까지 영향을 미칠 수 있다.

특히 통폐합과 공공기관 2차 지방 이전이 동시에 추진되는 만큼 지역 간 이해관계가 복잡해질 가능성이 크다. 정부는 수도권 소재 공공기관 350여 곳을 대상으로 이전 계획을 검토하고 있으며 올해 4분기 이전 계획을 확정할 방침이다. 정부는 통폐합과 지방 이전의 관계에 대해 ‘선 통폐합, 후 이전’ 원칙을 제시했다.

정부는 지방정부와 노동계 등을 대상으로 공론화에 착수해 합리적인 이전계획을 마련하겠다는 입장이다. 그러나 정책 발표 이후 공론화하는 방식이 충분한지에 대해서는 논쟁이 불가피하다.

대상 기관의 80% 이상은 법 개정이 필요한 것으로 알려졌다. 결국 국회 입법 과정에서 개별 기관 통폐합의 필요성, 비용과 편익, 고용 및 지역경제 효과를 다시 검증해야 할 가능성이 높다.

통합이 항상 정답은 아니다

공기업 통합에는 분명 장점이 있다. 구매·투자·연구개발을 공동으로 추진할 수 있고 관리조직을 줄여 규모의 경제를 확보할 가능성이 있다.

반대편에는 ‘거대 공기업’의 문제가 있다. 경쟁이 사라지면서 조직 내부의 긴장감이 떨어질 수 있고 의사결정 단계가 오히려 복잡해질 가능성도 있다. 발전 5사를 하나로 묶을 경우 각 발전사가 축적한 지역별·발전원별 전문성을 어떻게 유지할지도 관건이다.

석유공사와 가스공사의 통합 역시 단순한 조직 결합만으로 해외 자원개발 경쟁력이 높아진다고 단정하기 어렵다. 두 기관의 사업구조와 재무상태, 전문인력, 위험관리 체계를 어떤 방식으로 결합할지가 더 중요하다.

LH 분리도 마찬가지다. 개발과 주거복지의 책임성을 명확히 할 수 있다는 장점이 있지만 토지개발에서 확보한 수익을 주거복지 사업에 활용하는 기존 구조가 바뀔 경우 새로운 재원 조달 문제가 발생할 수 있다. 따라서 분리 이후의 재무구조까지 함께 설계해야 한다.

### 성공의 기준은 ‘109개’가 아니라 국민이 체감하는 변화

이번 개편의 성패를 판단하려면 기관 숫자가 아니라 결과를 측정해야 한다.

첫째, 정부는 기관별 통폐합 전에 비용·편익 분석과 조직진단 결과를 가능한 범위에서 공개할 필요가 있다. 통합 비용과 예상 절감액, 서비스 개선 효과를 사전에 제시해야 정책의 객관성을 확보할 수 있다.

둘째, 고용승계를 넘어 실질적인 인력 재배치 계획이 필요하다. 조직은 합쳤지만 본부와 관리직이 그대로 유지된다면 ‘한 지붕 여러 조직’에 머물 가능성이 있다.

셋째, 지역경제 충격을 최소화해야 한다. 본사가 있는 지역에서 공공기관은 단순한 직장이 아니라 소비·고용·협력업체 생태계를 형성하는 핵심 경제주체다. 통폐합과 지방 이전을 함께 추진한다면 지역별 영향평가가 선행돼야 한다.

넷째, 개편 이후 국민이 실제로 받는 서비스의 속도·비용·품질을 정기적으로 공개해야 한다. 1년, 3년, 5년 단위로 성과를 평가하고 목표를 달성하지 못한 통합은 다시 조정할 수 있는 제도적 장치도 필요하다.

공공기관 개혁은 기관의 간판을 바꾸는 작업이 아니다. 국민이 낸 세금으로 운영되는 조직이 더 적은 비용으로 더 나은 서비스를 제공하도록 만드는 과정이어야 한다.

정부가 내놓은 ‘524개에서 415개’라는 숫자는 출발점일 뿐이다. 개편 이후 국민이 행정서비스를 더 빠르고 편리하게 이용할 수 있는지, 에너지와 주택 같은 핵심 공공서비스의 경쟁력과 안정성이 높아지는지가 진짜 평가 기준이다.

109개의 기관을 줄이는 것보다 어려운 일은 **109개의 통폐합이 왜 필요한지를 국민에게 납득시키고, 그 결과가 실제 삶의 변화로 이어졌음을 증명하는 것**이다.