검찰개혁의 마지막 질문, 잘못된 수사는 누가 책임지는가

검찰개혁을 둘러싼 오랜 논쟁이 마지막 문턱에 도달했다. 국회 법제사법위원회 법안심사소위원회는 7월 28일 검사의 직접수사권과 보완수사권을 폐지하는 형사소송법 개정안을 더불어민주당 주도로 의결했다.

민주당은 29일 법사위 전체회의를 거쳐 30일 본회의에서 개정안을 처리한다는 방침이다. 개정안이 시행되면 검사는 경찰이 송치한 사건의 수사가 미진하다고 판단해도 피의자나 참고인을 직접 조사하거나 새로운 증거를 수집할 수 없다.

경찰에 부족한 부분을 다시 조사하라고 요구할 수 있을 뿐이다. 대신 보완수사 요구의 강제력은 강화된다. 경찰은 원칙적으로 1개월 안에 보완수사를 마쳐야 하고 불가피할 때 한 차례 연장할 수 있다.

경찰의 불송치 결정에 이의를 제기할 수 있는 주체도 고소인과 피해자뿐 아니라 고발인까지 확대된다. 사건기록 열람·등사권이 부여되고 수사자료를 형사사법정보시스템에 기록하게 하는 장치도 포함됐다.

검사가 직접 수사하지 않더라도 경찰 수사를 통제하고 피해자를 보호할 수 있다는 것이 개정안의 논리다. 표면적으로 보면 선택지는 명확해 보인다.

검사에게 직접 보완수사를 허용하면 수사와 기소를 분리한다는 개혁 원칙이 흔들린다. 반대로 보완수사권을 폐지하면 검찰은 수사기관이 아니라 기소기관으로 재편된다.

결국 검찰개혁을 완성하려면 보완수사권까지 없애야 한다는 결론에 도달한다. 그러나 형사사법제도는 원칙만으로 움직이지 않는다.

그 제도 안에는 사기를 당하고, 폭행을 당하고, 성폭력과 스토킹에 노출되고도 자신의 피해를 스스로 입증해야 하는 사람들이 있다.

이들에게 중요한 것은 검찰과 경찰 가운데 어느 기관이 더 많은 권한을 갖느냐가 아니다. 자신의 사건이 제대로 수사되고 잘못된 판단을 누군가 신속하게 바로잡을 수 있느냐가 중요하다.

검찰개혁의 마지막 질문은 바로 여기에서 시작된다. 검사의 권한을 없앤 뒤 경찰의 잘못된 수사는 누가 책임지는가.

보완수사와 보완수사 요구는 다르다

먼저 구분해야 할 것이 있다. 검사의 ‘보완수사권’과 ‘보완수사요구권’은 같은 말이 아니다. 보완수사권은 검사가 경찰이 넘긴 사건에서 부족한 부분을 직접 조사하는 권한이다.

반면 보완수사요구권은 검사가 경찰에 사건을 돌려보내 부족한 부분을 다시 조사하도록 요구하는 권한이다. 개정안은 전자를 없애고 후자를 남긴다.

검사가 수사의 문제점을 찾아낼 수는 있지만 직접 고칠 수는 없고 처음 수사한 기관에 다시 수사하라고 요구해야 한다. 여기에서 두 가지 상반된 주장이 나온다.

폐지론자들은 검사가 직접 보완수사를 계속할 수 있다면 수사와 기소의 분리가 형식에 그칠 수 있다고 말한다. 검사가 공소 유지에 필요하다는 이유로 피의자와 참고인을 조사하고 증거를 수집하면 사실상 수사권이 남게 된다는 것이다.

특히 어떤 사건을 직접 보완할 것인지를 검사가 선택할 수 있다면 정치적으로 민감한 사건에 수사력이 집중되거나 이미 정해 놓은 기소 방향에 맞춰 증거를 보강하는 위험도 생길 수 있다.

실제로 폐지 찬성 측에서는 검찰의 직접 보완수사가 경찰을 견제하는 중립적인 장치로만 작동한 것이 아니라 검사가 원하는 사건을 선별적으로 수사하는 통로가 될 수 있다고 지적한다.

경찰에 보완수사를 요구하고 그 이행을 강제하는 것으로 충분하며 검사가 직접 증거를 수집해서는 안 된다는 주장이다. 반면 폐지 반대론자들은 보완수사 요구만으로는 사건의 오류를 바로잡기 어렵다고 말한다.

최초 수사를 부실하게 한 기관에 다시 수사를 맡기면 같은 판단이 반복되거나 사건이 장기간 오갈 수 있다는 것이다.

특히 성폭력이나 아동학대처럼 피해자의 진술을 세밀하게 확인해야 하는 사건, 사기와 횡령처럼 복잡한 자금 흐름을 추적해야 하는 사건에서는 서면으로 보완사항을 지시하는 것만으로 실체를 밝히기 어려울 수 있다.

두 주장 모두 근거가 있다. 검찰의 직접 보완수사가 언제나 정의를 회복했다는 주장은 과장이다. 그러나 보완수사 요구만 남기면 모든 문제가 해결된다는 주장도 아직 입증되지 않았다.

이미 사건은 경찰과 검찰 사이에서 오래 머물고 있다

쟁점을 판단하려면 2021년 검경 수사권 조정 이후의 현실을 봐야 한다. 감사원에 따르면 수사권 조정 전후 경찰 접수 사건은 28.6% 증가했고 보완수사 요구와 재수사 요청도 18.1% 늘었다.

그러나 같은 기간 수사 인력 증가는 8.8%에 그쳤다. 2024년 경찰의 보완·재수사 사건 처리에는 평균 84.7일이 걸렸다. 최초 수사에 걸린 기간을 포함하면 전체 처리 기간은 평균 140.9일로 추산됐다.

감사원은 경찰이 최초 수사 기간만 관리하고 보완·재수사까지 포함한 실질적인 전체 수사 기간을 제대로 관리하지 않았다고 지적했다.

보완수사 요구도 계속 증가하고 있다. 경찰청 자료를 인용한 보도에 따르면 검찰의 보완수사 요구는 2021년 8만 7,173건에서 2025년 11만 623건으로 약 27% 늘었다. 2026년 상반기에만 6만 5,913건에 달했다.

물론 이 숫자를 곧바로 경찰 수사의 부실함으로 해석해서는 안 된다. 보완수사 요구가 늘어난 데에는 경찰 수사의 미진함뿐 아니라 검찰이 불필요하거나 중복되는 수사를 요구했을 가능성도 포함돼 있다.

경찰관을 대상으로 한 연구에서는 이미 수사 기록에 들어 있는 내용이나 기소 여부와 직접 관련이 없는 사항까지 보완·재수사를 요구받았다는 응답도 적지 않았다.

경찰은 보완수사로 기존 결론이 바뀐 사건의 비율이 매우 낮다는 통계를 근거로 검찰 요구의 상당 부분이 실효성이 부족하다고 주장한다.

따라서 보완수사 요구 건수가 많다는 사실만으로 “경찰 수사는 믿을 수 없다”라고 결론 내려서는 안 된다. 반대로 결론이 뒤집힌 비율이 낮다는 이유로 보완수사가 불필요했다고 단정할 수도 없다.

처음 수사 결과가 유지됐더라도 증거와 법리를 보강해 공소 유지 가능성을 높였을 수 있기 때문이다. 더 근본적인 문제는 국가가 이 제도의 효과를 판단할 통계조차 충분히 관리하지 않았다는 데 있다.

검찰과 경찰이 서로 다른 기준으로 사건 처리 기간과 보완수사 성과를 계산한다면 국회는 무엇을 근거로 제도를 바꾸는가.

수사권 조정 이후 5년이 지났지만, 보완수사가 어떤 사건에서 필요했고 얼마나 많은 피해자를 구제했으며 어느 정도의 사건 지연을 일으켰는지에 대한 통합적인 국가 통계는 여전히 부족하다.

충분한 진단 없이 다시 형사사법체계 전체를 바꾸는 것은 개혁이라기보다 또 하나의 거대한 실험이 될 수 있다.

이번 논쟁에서 자주 섞여 사용되는 개념도 구분할 필요가 있다. 경찰이 위법하게 압수수색을 하거나 피의자를 부당하게 압박하거나 특정 사건을 의도적으로 은폐한다면 이는 ‘부당한 수사’의 문제다.

이에 대해서는 시정조치 요구와 수사기관 변경, 법원의 영장 심사와 같은 외부 통제가 필요하다. 반면 중요한 참고인을 조사하지 않았거나 계좌 흐름을 제대로 추적하지 않았거나 적용해야 할 법리를 놓쳤다면 이는 ‘부실한 수사’의 문제다.

이 경우 필요한 것은 처벌이나 시정만이 아니라 빠진 수사를 실제로 채우는 일이다. 개정안은 검사의 시정조치요구권을 강화하고 필요하면 사건을 다른 수사기관으로 보내는 방안도 마련했다.

이는 부당한 수사를 통제하는 데 의미가 있다. 하지만 부실한 수사를 어떻게 신속하고 정확하게 보완할 것인지는 다른 문제다.

검사가 경찰에 “이 부분을 다시 조사하라”고 요구할 수 있다고 해서 수사의 품질이 자동으로 높아지는 것은 아니다.

처리 기한을 1개월로 정하는 것도 사건 지연을 막는 데 도움이 되지만, 기한은 수사의 속도를 통제할 뿐 내용의 충실함을 보장하지 않는다.

경찰이 보완수사 요구를 형식적으로 이행했을 때 검사가 다시 요구할 수 있는 범위는 어디까지인지, 같은 사건이 반복해서 오가는 것을 어떻게 막을 것인지, 피해자가 부실한 보완수사에 다시 이의를 제기할 수 있는지 등에 경찰 수사 인력은 늘어나는 업무를 감당할 수 있는가를 설계해야 한다.

권한을 없애는 조문은 한 줄이면 충분하지만, 그 권한이 담당하던 기능을 대체하는 데는 훨씬 정교한 제도가 필요하다.

피해자에게 이의신청권만 주면 충분한가

개정안은 피해자와 고발인의 이의신청권을 확대했다. 사건기록을 열람하고 복사할 권리도 강화했다. 이는 분명 진전이다. 하지만 권리가 있다는 것과 그 권리를 실제로 행사할 수 있다는 것은 다르다.

수사기관이 무엇을 빠뜨렸는지 피해자가 찾아내고 사건기록을 검토해 이의를 제기하며 추가로 조사할 증거까지 제시하려면 상당한 법률 지식과 비용이 필요하다.

변호사를 선임할 수 있는 사람에게는 이의신청권이 유용한 수단이 될 수 있지만 그렇지 못한 피해자에게는 또 하나의 복잡한 절차가 될 가능성이 크다.

더구나 사건이 다시 경찰로 돌아가면 피해자는 최초 진술을 반복하거나 증거를 다시 제출해야 할 수도 있다. 성폭력과 아동학대 피해자에게 반복되는 진술은 단순한 행정 절차가 아니라 또 다른 고통이다.

피해자 보호는 이의신청권을 법률에 적어 넣는 것으로 끝나지 않는다. 국선변호와 법률구조 확대, 취약계층 사건의 전담 심사, 보완수사 담당자 교체, 반복 진술 최소화, 처리 과정 통지와 같은 실질적 장치가 함께 마련돼야 한다.

대한변호사협회뿐 아니라 민주사회를 위한 변호사모임 내부에서도 전면 폐지에 대한 우려가 제기됐다. 법원행정처 역시 보완수사권의 존폐는 입법정책적으로 결정할 문제라면서도 제도 변화에 따른 부작용을 막을 충분한 보완책이 필요하다는 의견을 국회에 제출했다. 연합뉴스

이를 모두 검찰 조직을 지키기 위한 저항으로 치부하기는 어렵다. 수사와 재판 현장에서 피해자를 대리하는 사람들의 우려라면 적어도 어떤 공백을 걱정하는지 검토해야 한다.

검찰의 권한이 아니라 교정 기능을 논의해야 한다

그렇다고 현재의 보완수사권을 그대로 유지하는 것이 정답이라는 뜻은 아니다. 검사가 기소 여부를 결정하면서 동시에 직접 증거를 수집하면 자신의 판단을 뒷받침하는 증거에만 집중할 위험이 있다.

수사와 기소를 분리하려는 개혁의 방향은 타당하다. 검찰이 과거 막강한 수사권과 기소권을 바탕으로 정치와 사회에 과도한 영향력을 행사했다는 비판도 외면할 수 없다.

문제는 검찰의 권한과 수사의 교정 기능을 동일한 것으로 취급하는 데 있다. 폐지해야 하는 것은 검찰이 사건을 선택하고 확대하며 별건 수사로 이어갈 수 있는 권한이다.

그러나 보존해야 하는 것은 부실한 수사를 발견하고 바로잡아 억울한 피해자와 피의자를 보호하는 기능이다. 그 기능을 반드시 검사가 가져야 하는 것은 아니다.

독립적인 수사심사기구가 맡을 수도 있고 경찰 내부에서 최초 수사 부서와 분리된 재수사 전담 부서를 운영할 수도 있다.

검사가 직접 보완수사를 하더라도 피해자 보호가 시급한 사건이나 객관적인 증거 확인에 한정하고 새로운 혐의로 수사를 확대하지 못하도록 제한하는 방법도 있다.

중요한 것은 어느 기관에 권한을 줄 것인가보다 다음 조건을 갖추는 일이다. 보완수사를 최초 수사관에게 다시 맡길 것인지 별도 수사관에게 맡길 것인지 명확히 해야 한다.

요구와 이행 과정을 모두 기록하고, 반복되는 요구의 횟수와 사유를 외부에 공개해야 한다. 경찰이 보완수사를 이행하지 않거나 형식적으로 처리했을 때 사건을 다른 수사기관으로 넘길 수 있어야 한다.

사회적 약자 대상 범죄와 증거 소멸 위험이 큰 사건에는 별도의 신속 절차도 필요하다. 무엇보다 법 시행 뒤 사건 처리 기간, 보완수사 결과, 기소 여부 변경, 피해자 이의신청 인용률을 통합적으로 공개해야 한다.

통계 없이 권한만 재배분하면 검찰과 경찰은 각자 자신에게 유리한 숫자를 내놓고 국민은 어느 주장도 검증할 수 없게 된다.

개혁은 권한의 삭제가 아니라 책임의 완성이다

검찰개혁은 오랫동안 검찰이 무엇을 하지 못하게 할 것인가에 집중해 왔다. 직접 수사를 제한하고 수사와 기소를 분리하며 검찰청을 공소청으로 바꾸는 것은 권력기관을 민주적으로 통제하기 위한 중요한 변화다.

그러나 형사사법제도의 목적은 검찰이라는 조직을 약화하는 것에 있지 않다. 범죄의 실체를 밝히고 피해자를 보호하며 무고한 사람이 처벌받지 않게 하는 것이 본래 목적이다.

이 목적을 잃는 순간 개혁은 기관 사이의 권한 이전에 머문다. 검찰의 직접 보완수사를 폐지할 수 있다. 하지만 경찰 수사가 부실했을 때 누가 어떤 방법으로 얼마 만에 바로잡을 것인지 먼저 답해야 한다.

“경찰에 다시 요구하면 된다”라는 설명만으로는 부족하다. 이미 사건 지연과 인력 부족, 보완·재수사 관리 부실이 확인된 상태라면 더욱 그렇다.

검찰의 권한을 남겨야 하느냐는 질문은 정치적이다. 그러나 잘못된 수사를 누가 바로잡을 것이냐는 질문은 국민의 삶에 관한 것이다.

개혁의 속도보다 중요한 것은 개혁 이후에도 피해자가 국가를 믿을 수 있는가이다. 검사의 권한을 없앤 자리에 책임질 사람이 없다면 그 공백은 검찰도 경찰도 아닌 국민이 감당하게 된다.

검찰개혁의 완성은 검사가 더 이상 수사하지 않는 날이 아니다. 잘못된 수사를 어느 기관도 외면할 수 없게 되는 날이다.